Selvitys: Tekoäly ja päätösten automatisointi eivät ole oikotie julkisen hallinnon säästöihin

Tiedot käyvät ilmi ajatushautomo Demos Helsingin toteuttamasta raportista, jossa tutkittiin, miten tekoäly ja automatisoitu päätöksenteko muuttavat julkisen hallinnon toimintaa. Selvitys toteutettiin eurooppalaisessa tekoälyn hyödyntämistä tarkastelevassa tutkimushankkeessa, jota koordinoi Suomessa Kalevi Sorsa -säätiö.

– Esimerkiksi valtiovarainministeriö odottaa tekoälyn hyödyntämisestä merkittäviä säästöjä julkiselle sektorille. Tutkimuksemme perusteella tekoäly ei kuitenkaan ole oikotie säästöihin. Tekniikan käyttöönotto ei useinkaan lisää tuottavuutta nopeasti. Samalla se aiheuttaa lisätyötä ja vaatii investointeja, Demos Helsingin asiantuntija Johannes Mikkonen kertoo.

Suomessa Maahanmuuttovirasto (Migri) on laajentanut automaattista päätöksentekoa vuodesta 2016 alkaen. Tällä hetkellä sitä käytetään kahdeksassa oleskelulupatyypissä.

– Maahanmuuttovirastossa on pystytty automatisoimaan rutiinipäätöksiä. Samalla viranomaisten työ on muuttunut, mikä asettaa vaatimuksia myös johtamiselle. Työaikaa kuluu enemmän monimutkaisempiin tapauksiin, laadunvarmistukseen sekä järjestelmien testaamiseen, Mikkonen kuvaa.

Norjan sosiaaliturvasta vastaava Nav on automatisoinut sairauspäivärahapäätöksiä vuodesta 2018. Aiemmin yksittäinen työntekijä saattoi käsitellä yli sata tapausta päivässä. Helpompien päätösten automatisoinnin jälkeen määrä on pudonnut alle kymmeneen, kun vaativammat tapaukset vievät enemmän aikaa.

Ruotsissa työvoimaviranomainen Arbetsförmedlingen otti vuonna 2020 käyttöön koneoppimiseen perustuvan järjestelmän, jota käytetään palveluiden kohdentamisen tukena. Virkahenkilöt tekevät edelleen muodollisesti päätöksen työnhakijoista, jotka tarvitsevat henkilökohtaisempaa palvelua työllistymiseen. Järjestelmän suosituksista poikkeaminen edellyttää kuitenkin erillisiä perusteluja.

– Tekoälyn käyttö voi kaventaa työntekijöiden harkintavaltaa, mutta vastuu päätöksistä säilyy yhä heillä. Tämä on ongelma työntekijöiden oikeusturvan kannalta, jos heidän mahdollisuutensa vaikuttaa päätöksiin ovat rajalliset, Mikkonen sanoo.

Tekniikan hyödyntäminen edellyttää satsauksia viranomaisten osaamiseen

Tutkimuksessa arvioitiin ensin 11 pohjoismaisen viranomaisen päätöksentekoa. Arvioinnin pohjalta valittiin kolme viranomaista varsinaiseen tutkimukseen, joka toteutettiin haastatteluilla ja kirjallisilla aineistoilla.

– Tekniikan hyödyntäminen ei ole viranomaisille mikään uusi juttu, ja osa tekoälynkin mahdollisuuksista on jo valjastettu käyttöön. Vaikkapa monimutkaisia elämäntilanteita koskevia tapauksia on vaikea automatisoida kovin laajasti. Koneoppivaa tekoälyä viranomaiset voivat hyödyntää vain rajatusti, lähinnä avustavassa roolissa, Mikkonen toteaa.

Laki rajoittaa tekoälyn käyttöä kaikissa Pohjoismaissa, sillä muutoin on mahdoton taata kansalaisten oikeusturvaa ja yhdenvertaista kohtelua. Selvityksen mukaan viranomaisilla tulee olla riittävät mahdollisuudet valvoa järjestelmien toimintaa ja puuttua virheisiin. Kansalaisten on puolestaan voitava ymmärtää päätöstensä perusteet, jotta ne voidaan tarvittaessa riitauttaa.

– Teknologian hyödyntäminen edellyttää, että viranomaisilla on riittävät resurssit. Oikeudellisen asiantuntemuksen lisäksi tarvitaan kykyä hankkia, ohjata ja valvoa monimutkaisia tietojärjestelmiä. Muuten julkinen hallinto tulee riippuvaiseksi niitä tarjoavista yrityksistä, Mikkonen arvioi.

Kalevi Sorsa -säätiö järjestää toimittajille etäyhteydellä ennakkoinfon raportista 4.11. klo 9.00–9.45. Tilaisuudessa Demos Helsingin asiantuntija Johannes Mikkonen esittelee raportin keskeiset havainnot (n. 15 min), jonka jälkeen on mahdollisuus kysymyksiin. Ilmoittautumiset tilaisuuteen sähköpostitse: lauri.finer@sorsafoundation.fi tai johannes.mikkonen@demoshelsinki.fi.

Raportti AI, automation, and public authority – Beyond the hype of algorithmic decision-making in the Nordic Welfare State on toteutettu osana FEPS–Nordic Digital Programme -tutkimushanketta. Selvityksen toteuttivat Demos Helsingin Johannes Mikkonen, Artturi Pura, Ella Välimäki ja Rasmus Kull.

Tutkimushankkeen toteutuksesta vastaa brysseliläinen ajatushautomo Foundation for European Progressive Studies (FEPS). Hankkeeseen on osallistunut lisäksi ajatushautomoita Ruotsista, Saksasta, Suomesta ja Tanskasta. Kaikki hankkeen julkaisut ovat saatavilla FEPS:n sivustolta.

Tutkimusta varten on saatu Euroopan parlamentin taloudellista tukea. Hankkeen tukemiseen on osallistunut myös pohjoismaisia ammattiliittoja. Suomessa Palvelualojen ammattiliitto PAM, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ja Teollisuuden palkansaajat TP. Kalevi Sorsa -säätiö on saanut hankkeeseen rahoitusta Palkansaajasäätiöltä ja Kuluttajaosuustoiminnan säätiöltä.

Lisätietoja:  

Johannes Mikkonen

Senior Expert, Demos Helsinki 

Puh. 040 5694948

johannes.mikkonen@demoshelsinki.fi